2020年上海土地管理法實施細則(全文)

第一章總則

第一條根據《中華人民共和國土地管理法》和有關法律、法規，結合本市實際情況，制訂本辦法。

第二條本市行政區域內的土地，依法屬于國家所有或者勞動群眾集體所有。

任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。

國家為了社會公共利益的需要，可以依法征用集體所有土地，劃撥或者出讓國有土地使用權，也可以依法收回土地使用權。

第三條本市各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，按照城市規劃和土地利用規劃，加強管理，保護、開發土地資源，嚴格控制占用菜地，制止亂占耕地和濫用土地的行為。

第四條在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由市或者區、縣人民政府給予獎勵。

第五條市人民政府土地管理部門（以下簡稱市土地管理部門）主管全市土地的統一管理工作，并可設立派出機構、負責指定區域內的土地管理工作。

區、縣人民政府土地管理部門（以下簡稱區、縣土地管理部門）主管本行政區域內土地的管理工作，業務上受市土地管理部門領導。區、縣土地管理部門可以根據需要設立派出機構。

鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內的土地管理工作，日常工作由土地管理所辦理。鄉（鎮）土地管理業務受區、縣土地管理部門領導。

第二章土地的所有權和使用權

第六條本市下列土地屬于國家所有：

（一）市區、建制鎮、工礦區范圍內的土地，但國家尚未征用的集體所有土地除外；

（二）國有農場、林場、牧場、漁場的土地和國有山地；

（三）濱江沿海的灘涂；

（四）依法征用、征購、沒收、收歸國有的土地；

（五）國家未確定為集體所有的其他土地。

第七條本市下列土地屬于集體所有：

（一）農村集體經濟組織使用的土地，農民使用的宅基地、自留地、竹園地等，但已經屬于國家所有的除外；

（二）依法屬于集體所有的其他土地。

第八條集體所有土地的所有者，國有土地或者集體所有土地的使用者，應當向市或者區、縣土地管理部門申請土地登記。

第九條市或者區、縣土地管理部門應當對申請登記的土地的權屬、面積、用途等進行審核，報經同級人民政府批準后，登記造冊，確認集體所有土地所有權、國有土地或者集體所有土地使用權，發給土地證書。

第十條改變集體所有土地所有權、國有土地或者集體所有土地使用權以及改變土地用途的，應當向市或者區、縣土地管理部門提出土地變更申請，經同級人民政府批準后，辦理土地變更登記。

第十一條在土地登記或者土地變更登記中有差錯的，由土地管理部門依法更正，在規定的時間內不辦理土地登記或者土地變更登記的，其土地所有權、使用權不受法律保護。

第十二條單位和個人依法取得使用權的土地，由市或者區、縣土地管理部門勘測定界，埋設界樁。

任何單位和個人不得擅自移動或者毀損土地界樁。

第十三條單位之間的土地所有權和使用權爭議，由土地所在的市或者區、縣人民政府處理。

個人之間、個人與單位之間的土地使用權爭議，由土地所在的鄉（鎮）人民政府或者區、縣人民政府處理。

當事人對處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。

在土地所有權和使用權爭議解決之前，任何一方不得改變土地現狀，不得破壞地上的附著物。

土地所有權和使用權發生爭議，需要重新確認所有權和使用權的，由市或者區、縣人民政府確認所有權和使用權，核發土地證書。

第三章土地的利用和保護

第十四條市和區、縣土地管理部門應當依法建立土地調查統計制度，并建立地籍檔案。

市和區、縣土地管理部門會同統計部門依法進行土地統計。土地所有者和使用者應當提供統計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改。

第十五條市和區、縣土地管理部門應當按照保護耕地、合理安排非農業建設用地的原則，會同有關部門編制土地利用總體規劃，經同級人民政府審查同意，報上級人民政府批準后執行。

鄉（鎮）土地利用總體規劃，由鄉（鎮）人民政府編制，報區、縣人民政府批準后執行。

經批準的土地利用總體規劃的修訂，須經原批準機關批準。

第十六條本市土地利用總體規劃應當與城市總體規劃相協調，在中心城區、近郊區、建制鎮規劃區以及城市建設發展規劃控制地區，土地利用應當符合城市規劃。

第十七條市和區、縣土地管理部門應當會同有關部門制訂保護耕地的辦法。

基本農田保護區的蔬菜保護區的土地，以及綠地、林地，應當嚴格控制，不得任意改變用途。

經國務院或者市人民政府批準劃定的自然保護區、風景區、水源保護區、軍事設施保護區的土地，文物保護單位以及堤防等用地，應當依法重點保護。

第十八條本市各級人民政府應當按照土地利用總體規劃和城市規劃，有計劃地開發、利用和保護土地資源。

灘涂的開發管理按國家和本市灘涂管理的法律、法規執行。

對空出的宅基地、鄉（鎮）村企業事業用地、棚舍場地、臨時用地以及廢溝濱、荒地等，由區、縣土地管理部門和鄉（鎮）人民政府組織復墾。

第十九條未經批準不得向耕地傾倒垃圾、渣土等廢棄物，禁止在耕地上建墳和擅自取土、采石、采礦、挖沙、開挖魚塘等破壞土地資源的行為。

第二十條使用國有土地或者集體所有土地，有下列情形之一的，由土地管理部門報市或者區、縣人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證：

（一）用地單位已經撤銷或者遷移的；

（二）未經原批準機關同意，連續二年未使用的；

（三）不按批準的用途使用的；

（四）公路、鐵路、機場、礦場經核準報廢的。

第四章土地有償使用

第二十一條本市國有土地和集體所有土地中的非農業建設用地實行有償使用。土地有償使用包括：

（一）國有土地使用權出讓；

（二）對國有土地和集體所有土地中非農業建設用地的使用者征收國家或者本市規定的土地使用費用。

（三）法律、法規規定的其他形式。

第二十二條土地使用權出讓，是指由市、縣人民政府以及浦東新區行政機關依法將國有土地的使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

集體所有的土地必須先行征用轉為國有土地后方可出讓。

第二十三條土地使用權出讓應當簽訂出讓合同。合同應當具備的條款須符合市土地管理部門的規定。

土地使用權出讓合同，由市、縣以及浦東新區土地管理部門宅土地使用者簽訂。

市、縣以及浦東新區土地使用權出讓的批準權限，適用本辦法建設用地批準權限的規定。

土地使用權出讓地塊上的建設，應當符合城市規劃或者鄉鎮建設規劃。

違反本條以上各款規定的，其土地使用權出讓合同無效。

第二十四條本市土地使用權出讓計劃，由市土地管理部門會同有關部門制訂，納入年度建設用地計劃。

土地使用權出讓應當嚴格執行市主管部門下達的計劃。

第二十五條中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和個人，除法律、法規另有規定者外，均可依照本辦法在本市通過出讓形式獲得土地使用權，進行土地開發、利用、經營。其土地使用權在使用年限內可以依法轉讓、出租、抵押或者用于法律允許的其他經營活動，合法權益受法律保護。

第二十六條商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房屋等項目的用地，應當采用土地使用權出讓形式取得。

土地使用權出讓可以采取協議、招標、拍賣方式進行。商業性項目用地使用權出讓，應當通過招標、拍賣方式進行，具體范圍由市人民政府規定。

第二十七條土地使用權出讓的最高年限適用下列規定：

（一）居住用地七十年；

（二）工業用地五十年；

（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；

（四）商業、旅游、娛樂用地四十年；

（五）綜合或者其他用地五十年。

第二十八條土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止等登記事務，由房地產登記部門辦理。登記文件可公開查閱。

第二十九條土地使用者在使用期限內需要改變土地使用權出讓合同規定的，須向土地管理部門提出申請，經批準后按規定重新簽訂出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理變更登記。

第三十條建立本市土地資產評估制度。土地資產評估由具備評估資格的機構進行。

第三十一條土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的，市人民政府有優先購買權。

第三十二條土地使用權出讓合同規定的使用年限期滿，土地使用權及地上建筑物、其他附著物的所有權同時由國家無償取得。需要續期的，土地使用者應當在使用年限期滿6個月前提出申請，經市人民政府批準，按規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。

第三十三條國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家對土地使用者取得的土地使用權可以依照法律程序提前收回，并根據已經使用的年限和開發、利用土地的實際情況，給予相應的補償。

第三十四條出讓方未按合同規定提供土地使用權的，受讓方在合同約定期內未支付全部土地使用權出讓金的，另一方可以提出解除合同，并可以請求違約賠償。

第三十五條土地使用者對未按出讓形式取得的土地使用權進行轉讓、出租、抵押的，必須經過土地管理部門批準，簽訂土地使用權出讓合同，并補交土地使用權出讓金，或者以轉讓、出租、抵押所獲得的收益抵交土地使用權出讓金。

第三十六條土地使用權出讓時，出讓人應當對被拆遷的單位和個人給予適當安置和補償。

第三十七條市土地管理部門應當依法對本市土地使用權出讓的計劃、用途、地價以及符合規劃和出讓金的收繳使用情況進行宏觀管理和監督檢查。

市和區、縣土地管理部門應當依法對土地使用權的轉讓、出租、抵押進行監督檢查。

第五章建設用地

第三十八條國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，應當按照城市規劃合理用地，經市或者區、縣人民政府批準，可以依法征用集體所有土地或者劃撥國有土地。

鄉（鎮）村建設應當執行經批準的鄉（鎮）村建設規劃，經市或者區、縣人民政府批準，可以依法征用集體所有土地或者使用集體所有土地。

依法征用集體所有土地或者劃撥國有土地，任何單位和個人應當服從，不得阻撓。

第三十九條列入本市固定資產投資計劃或者經主管部門批準的國家建設項目需要用地的，建設單位應當持按照國家建設程序批準的可行性研究報告或者其他批準文件、建設用地規劃許可證，向市或者區、縣土地管理部門提出用地申請，由市或者區、縣人民政府批準。

中央各部門和外省市在滬單位、軍隊的建設項目需要用地的，應當納入本市計劃后，方可提出用地申請。

第四十條農村集體經濟組織與其他經濟組織共同舉辦的聯營企業需要用地的，必須向市或者區、縣土地管理部門提出用地申請，由市或者區、縣人民政府批準。使用規劃城市化地區范圍以內集體所有土地的，應當實行征用，使用規劃城市化地區范圍以外集體所有土地的，可以實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議，將土地使用權作為聯營條件或者作價入股。

集體所有的土地使用權作價入股應當經過土地估價部門評估，報縣級以上人民政府批準。集體所有土地作價入股的股份不得轉讓。

對集體所有土地進行房地產開發的，應當先行辦理土地征用。

第四十一條本市建設用地實行總量控制，建設用地計劃應當列入國民經濟和社會發展計劃。

市人民政府應當嚴格執行年度建設用地計劃，并在向市人民代表大會及其常委會報告國民經濟和社會發展計劃執行情況時，一并報告建設用地計劃執行情況。

區、縣建設用地應當按市主管部門下達的計劃嚴格控制使用，確需超過計劃的，須報市人民政府批準后方可使用。

第四十二條征用耕地一千畝以上、其他土地二千畝以上，包括一個建設項目同時征用耕地一千畝以下和其他土地一千畝以上合計為二千畝以上的，由市人民政府報國務院批準。

第四十三條下列建設用地由市人民政府批準：

（一）市人民政府確定的重要地區、重要路段、蔬菜保護區、水源保護區、文物保護單位、風景區、綠地等規劃范圍內的建設項目用地；

（二）中央、外省市、部隊、市屬單位投資的建設項目用地和因建設需要劃撥上述單位使用的土地；

（三）區、縣的建設項目，需要使用其他區、縣的土地；

（四）市人民政府認為應當由市人民政府批準的建設項目用地；

（五）區、縣人民政府批準權限以外的土地。

第四十四條浦東新區內的建設用地，除本辦法第四十三條第（一）項、第（四）項規定外，由浦東新區行政機關批準。

第四十五條除本辦法第四十三條規定外，各區、縣內的建設用地批準權限作如下規定：

（一）縣人民政府的批準權限為：

（1）征用或者使用耕地五十畝以下的；

（2）劃撥國有土地五十畝以下的；

（3）征用或者使用其他土地一百畝以下的；

（4）一個建設項目同時征用或者使用耕地、劃撥國有土地五十畝以下，征用或者使用其他土地一百畝以下，合計為一百畝以下的。

（二）寶山區、閔行區、嘉定區人民政府的批準權限為：

（1）征用或者使用耕地三十畝以下的；

（2）劃撥國有土地三十畝以下的；

（3）征用或者使用其他土地六十畝以下的；

（4）一個建設項目同時征用或者使用耕地、劃撥國有土地三十畝以下，征用或者使用其他土地六十畝以下，合計為六十畝以下的；

（5）寶山區人民政府對長興鄉、橫沙鄉的批準權限可以按本條第（一）項規定執行。

（三）除寶山區、閔行區、嘉定區外，其他各區人民政府的批準權限為：

（1）征用或者使用耕地十五畝以下的；

（2）劃撥國有土地十五畝以下的；

（3）征用或者使用其他土地三十畝以下的；

（4）一個建設項目同時征用或者使用耕地，劃撥國有土地十五畝以下，征用或者使用其他土地三十畝以下，合計為三十畝以下的。

第四十六條經批準的建設用地，由市或者區、縣土地管理部門發給建設用地許可證。用地單位必須按照批準的范圍、數量、用途使用土地。自建設項目竣工之日起的三十日內，用地單位應當向市或者區、縣土地管理部門申報，經核查符合用地規定的，發給土地使用證。

第四十七條征用、使用集體所有土地，由用地單位承擔土地補償費、青苗補償費、地上地下建筑物以及附著物補償費、安置補助費、耕地占用稅、新菜地開發建設基金、土地墾復基金和國家與本市規定的其他費用。

征用集體所有土地可以采取征地費包干辦法。

第四十八條征用、使用集體所有土地，需要搬遷農民住宅的，應當在審批建設項目用地時，按規定的用地標準，同時審批房屋拆遷安置用地。

劃撥國有土地、征用或者使用集體所有土地對原土地使用者需要安置和補償的，建設用地單位應當給予適當安置和補償。

第四十九條征用、使用集體所有土地，對規定需要安置的勞動力和養老人員，應當按照誰用地誰負責安置的原則，由市或者區、縣人民政府組織有關主管部門會同被征地單位、用地單位通過多種途徑予以安置。除用地單位自行吸收安置的外，用地單位應當按規定的標準支付安置補助費。

征地中應當安置的勞動力和養老人員的農業戶口均轉為非農業戶口。

因征地被撤消的集體經濟組織中的農業戶口，可以轉為非農業戶口。

第五十條征用、使用集體所有土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的地上建筑物、附著物補償費和青苗補償費付給本人外，其余部分由被征地單位用于發展生產和剩余農業人口的生活補助，任何單位和個人不得占用。

第五十一條需要臨時使用土地的，應當向市或者土地所在的區、縣土地管理部門提出申請，經批準后方可使用，并給原土地使用者適當補償。

臨時使用土地的期限不得超過二年。在臨時使用的土地上，不得修建永久性、半永久性建筑物或者構筑物，臨時用地期滿歸還土地時，應當恢復土地原狀。

第五十二條城鎮居民私房翻建改變用地面積的，應當向區、縣土地管理部門申請，按規劃許可辦理用地批準手續。

第五十三條農村居民個人住房建設用地指標，應當根據市土地管理部門核定的年度計劃，由區、縣土地管理部門分解落實到鄉、鎮人民政府。

農村居民個人住房建設應當根據鄉鎮和村莊建設規劃統籌安排，盡可能使用原宅基地和其他非耕地，嚴格控制使用耕地。使用耕地的，由區、縣人民政府批準；使用非耕地的，由鄉、鎮人民政府批準。

農村居民個人住房建設用地標準按本市農村個人住房建設管理辦法執行。

第五十四條農村承包經營戶、個體工商戶、私營企業從事非農業生產需要在宅基地以外使用集體所有土地或者零星空閑的國有土地的，經鄉（鎮）人民政府同意后，按本辦法規定的批準權限，由市或者區、縣人民政府批準。

經批準使用的土地，須按規定繳納有關稅費。

第五十五條經市人民政府批準，可以根據建設需要對集體所有土地實行預征。

預征集體所有土地，其耕地部分由土地管理部門向集體經濟組織預付不低于土地補償費百分之三十的費用。

對預征的土地，實行統一規劃、統一征用、統一開發、統一管理、統一出讓或者劃撥。

被預征的土地，應當繼續按現狀使用和耕種，不得任意改變用途，不得拋荒。

第六章法制責任

第五十六條對未經批準、采用欺騙手段獲取批準或者超過批準用地面積而非法占用土地的單位或者個人，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用土地上建造的建筑物和其他設施，并處以罰款；對非法占地單位的主管人員，由其所在單位或者上級機關給予行政處分。

不按批準用地范圍移使用地的，超越范圍使用的部分，按照非法占用土地處理。

第五十七條農村居民、城鎮非農業戶口居民，未經批準、采取欺騙手段獲取批準而非法占用土地建造住宅或者擅自移位建造住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上建造的房屋。

對非法占地的國家工作人員、鄉（鎮）村干部，除按前款規定辦理外，并由其所在單位或者上級機關給予行政處分。

第五十八條非法轉讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收在非法轉讓的土地上建造的建筑物和其他設施，并可對當事人按非法所得的百分之五十以下處以罰款。對直接責任者由其所在單位或者上級機關給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十九條越權批準、違法批準、無權批準征用或者使用土地的，其批準文件無效，獲得的土地按非法占用土地處理。對批準單位的主管人員和有關責任人員，由其所在單位或者上級機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十條非法占用被征地單位的補償費和安置補助費的，應當責令退賠，并可按非法占用款總額的百分之三十以下處以罰款；對主管人員由其所在單位或者上級機關給予行政處分。個人非法占用的，以貪污論處。

第六十一條依法應予收回的土地和臨時使用土地期滿不歸還的，經過市或者區、縣人民政府批準，由土地管理部門收回土地使用權。拒不交出土地的，除責令限期交還土地外，并處以罰款。

第六十二條未經批準向耕地傾倒垃圾、渣土等廢棄物，在耕地上建墳和擅自取土、采石、采礦、挖沙、開挖魚塘等破壞土地資源的，責令限期恢復，并處以罰款。非法牟利的，沒收其非法所得。

第六十三條用地單位和個人擅自改變土地用途的，由土地管理部門責令限期改正。逾期拒不改正的，經過市或者區、縣人民政府批準，由土地管理部門收回土地使用權，拆除或者沒收在土地上建造的建筑物或者其他設施。

第六十四條土地使用者未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地，以及違反合同規定擅自轉讓、出租、抵押土地使用權的，市或者區、縣土地管理部門應當責令其限期改正，并可處以警告、沒收其非法收入、罰款直至無償收回土地使用權。

第六十五條擅自移動或者毀損土地權屬界樁的，責令其恢復，承擔補測費和界樁費，并可處以補測費二倍罰款。

第六十六條依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設施的處罰的單位和個人，繼續施工的，作出處罰決定的機關有權對繼續施工的設備、建筑材料予以查封。

當事人對查封設備、建筑材料等行政強制措施不服的，可以依法申請復議，或者直接向人民法院起訴。

第六十七條違反本辦法第十四條第二款行為的，依照《中華人民共和國統計法》第二十五條和《上海市統計管理條例》的規定處罰。

第六十八條本辦法規定的行政處罰，由區、縣土地管理部門決定。對農村居民個人住房建設用地違法行為的行政處罰，也可以由鄉人民政府決定。市土地管理部門對本市有關土地管理的案件，有權直接處理并作出處罰決定。

第六十九條罰款、沒收款應當在規定期限內繳納，逾期不繳納的，每日加收相當于罰款、沒收款的千分之三的滯納金。

罰款、沒收款和滯納金應當及時上交國庫。

第七十條當事人對本辦法規定的行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內向作出行政處罰決定的上級主管機關申請復議；對復議決定不服的，在接到復議決定書之日起十五日內向土地所在地的人民法院起訴。也可以在接到處罰決定通知之日起十五日內，直接向土地所在地的人民法院起訴。期滿不起訴又不履行的，作出處罰決定的機關可以申請人民法院強制執行。

第七十一條侵犯土地所有權或者使用權的，由市或者區、縣土地管理部門責令停止侵犯，賠償損失；當事人對處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內，向人民法院起訴。被侵權人也可直接向人民法院起訴。

第七十二條在征用、劃撥、使用土地和變更土地的所有權、使用權和處理土地所有權、使用權爭議的過程中，瀆職、行賄受賄、敲詐勒索、貪污、盜竊國家和集體財物的，或者煽動鬧事、阻撓國家或者鄉（鎮）村集體建設，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章附則

第七十三條本辦法所稱的下列用語的含義是：

重要地區，是指城市規劃確定的市中心、副中心、專業中心、主要分區中心、城市風貌保護區、經濟技術開發區、航空港、鐵路客站、水運客站、地鐵沿線及其車站、黃浦江隧道出入口、大橋引橋地區。

重要路段，是指進入城市的主要干道，中心城區主干道以及市級商業街。

綠地，是指城市的公共綠地、專用綠地和規劃綠地。

重要地區、重要路段、綠地的具體范圍由市人民政府劃定。

第七十四條本辦法具體應用問題，由市土地管理部門負責解釋。

第七十五條市人民政府應當根據本辦法制訂有關規定。

第七十六條本辦法自1994年5月1日起施行。凡本市過去有關規定與本辦法抵觸的，均按本辦法執行。